TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL

EXP. Nº KE01-X-2010-000328

En fecha 13 de abril de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos No Penal de Barquisimeto, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por la abogada Yusneyda Andreina Briceño Abreu, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 130.449, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO RAFAEL RANGEL, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nro. 070-2009-01-01115, de fecha 29 de enero de 2010, emanado de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO TRUJILLO, SEDE VALERA.

En fecha 15 de abril de 2010, se recibió en este Juzgado el mencionado escrito.

En fecha 20 de abril de 2010, se solicitaron los antecedentes administrativos.

En fecha 11 de octubre de 1010, el ciudadano Lisandro Pineda, titular de la cédula de identidad Nro. 10.395.448, actuando en su condición de Alcalde del Municipio Rafael Rangel del Estado Trujillo, asistido por la abogada Zuleida Segovia Pérez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 117.580, presentó escrito de reforma.

En fecha 21 de diciembre de 2010, se admitió el presente recurso y se ordenó practicar las citaciones y notificaciones correspondientes.

Siendo la oportunidad para conocer la medida cautelar solicitada en el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, se pasa a decidir en los siguientes términos:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Y DE LA MEDIDA SOLICITADA

Mediante escrito consignado en fecha 13 de abril de 2010, reformado el 11 de octubre de 2010, la parte actora alegó como fundamento de su recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelare, las consideraciones de hecho y de derecho señaladas a continuación:

Que en fecha 29 de enero de 2010, la Inspectoría del Trabajo de Valera, Estado Trujillo, procedió a dictar la Providencia Administrativa Nro. 070-2010-023, en la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche incoada por el ciudadano José Luis Acosta, en contra de la Alcaldía del Municipio Rafael Rangel del Estado Trujillo y ordena la reincorporación inmediata del referido ciudadano al cargo de Auditor Fiscal, siendo este acto administrativo viciado de nulidad.

Que el ciudadano José Luís Acosta era funcionario público que ejerce un cargo de confianza, tal y como se evidencia en la Resolución Nro. ARR-2008-031, emanada de la misma Alcaldía, en la cual se le designa como Auditor Fiscal, adscrito al Servicio Municipal Integrado de Administración Tributaria del Municipio Rafael Rangel del Estado Trujillo, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que la Inspectoría del Trabajo actuó fuera de su competencia.

Que el Sindicato al cual pertenece el ciudadano José Luis Acosta es nulo por ser ilegal, ya que es un sindicato mixto, siendo que entre sus integrantes y directos existen trabajadores y obreros de la Alcaldía y existen funcionarios de confianza.

En cuanto a la medida cautelar indicó que “en virtud de las violaciones flagrantes antes expuestas, específicamente la del derecho a la defensa y el debido proceso, y en virtud de que tal y como lo ha establecido la jurisprudencia, en casos de que se ejecute la presente providencia se le causaría un daño irreparable y grave a la Administración Pública, ya que en caso de ejecutar la providencia objeto de nulidad y que la administración proceda a cancelar los salarios caídos y posteriormente se declare la Nulidad de la Providencia se le estaría causando un daño irreparable al Órgano en virtud de que fueron cancelados conceptos que no debían cancelarse solicito se DECRETE medida preventiva de SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS de la providencia administrativa objeto de RECURSO”.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Así, en primer lugar, cabe aclarar que en los procesos contencioso administrativos la medida cautelar por excelencia la constituye la suspensión de efectos, suspensión que también puede ser acordada a través del amparo cautelar. No obstante, la jurisprudencia ha permitido el otorgamiento de las medidas cautelares innominadas de conformidad con el artículo 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, observándose al respecto lo previsto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.447 de fecha 16 de junio de 2010, reimpresa por error material en la N° 39.451 del 22 del mismo mes y año.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.

No obstante, tal como lo ha señalado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la Sentencia N º 00158 de fecha 9 de febrero de 2011:

“La medida de suspensión de efectos actualmente no está prevista en la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, ni en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin embargo, ello no implica que la misma no pueda ser acordada, al ser una de las medidas preventivas típicas del contencioso administrativo, siendo además que, en todo caso, la misma debe analizarse en atención al artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el cual prevé que toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente, y de conformidad con lo previsto en el Parágrafo Primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por la remisión supletoria que hace el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuyo texto dispone:
(…omissis…)
Así, ha sido criterio reiterado de este Alto Tribunal, que la suspensión de efectos de los actos administrativos, como antes se indicó, constituye una medida preventiva típica del contencioso administrativo, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del auto, porque ello podría constituir un menoscabo a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso”

Precisado lo anterior, advierte este Juzgado que existen los requisitos necesarios para el otorgamiento de las medidas cautelares, esto es, la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y, asimismo, el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora), por cuanto se dispone como finalidad de la medida de suspensión de efectos garantizar las resultas del juicio. En este sentido, se observa que la exigencia de ambos requisitos es consustancial a la naturaleza jurídica de toda medida cautelar, tanto así que si el legislador prescindiera de alguno de tales supuestos, estaría desnaturalizando la esencia misma de las cautelas (CALAMANDREI, Piero. “Providencias Cautelares”, traducción de Santiago Sentis Melendo. Buenos Aires: Editorial Bibliográfica Argentina, 1984. p. 69 y s).

En el presente caso, la parte actora solicita se suspendan los efectos del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nro. 070-2009-01-01115, de fecha 29 de enero de 2010, emanado de la Inspectoría del Trabajo del Estado Trujillo, Sede Valera, “en virtud de las violaciones flagrantes antes expuestas, específicamente la del derecho a la defensa y el debido proceso, y en virtud de que tal y como lo ha establecido la jurisprudencia, en casos de que se ejecute la presente providencia se le causaría un daño irreparable y grave a la Administración Pública, ya que en caso de ejecutar la providencia objeto de nulidad y que la administración proceda a cancelar los salarios caídos y posteriormente se declare la Nulidad de la Providencia se le estaría causando un daño irreparable al Órgano en virtud de que fueron cancelados conceptos que no debían cancelarse”.

Ahora bien, en el presente caso la parte actora se limitó a solicitar la medida cautelar de suspensión de efectos alegando la violación del derecho a la defensa y al debido proceso conforme a lo expuesto en el recurso principal; no así, observa este Juzgado necesario observar el alegato de incompetencia de la aludida Inspectoría para ordenar el reenganche y pago de salarios caídos de un funcionario público de libre nombramiento y remoción.

En el presente caso se observa de manera preliminar y conforme a los documentos que cursan en autos que el ciudadano José Luis Acosta Villalobos, a quien se le declaró con lugar su solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta contra la Alcaldía del Municipio Rafael Rangel del Estado Trujillo (folios 12 al 19), fue nombrado el 15 de diciembre de 2008, como Auditor Fiscal, adscrito al Servicio Municipal Integrado de Administración Tributaria del Municipio Rafael Rangel del Estado Trujillo, (folio 41) y posteriormente fue removido en fecha 24 de noviembre de 2009 (folio 43).

En ese sentido, debemos observar a priori, y a los efectos de la medida cautelar que se analiza, que el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone:

“Los cargos de confianza son aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública Nacional, de los Viceministros, de los Directores Generales y de los Directores o sus equivalentes. También se consideran cargos de confianza todos los que se presten en los organismos de seguridad del Estado y aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de fiscalización e inspección, en especial, de rentas y aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en sus respectivas leyes”. (Negrillas de este Juzgado)

Por otra parte, y considerando preliminarmente el alegato de miembro sindical, se observa que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa, mediante sentencia de fecha 10 de agosto de 2010, Exp. Nº AP42-N-2010-000352, señaló lo siguiente:

“De la inamovilidad prevista en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, por la discusión de Contrato Colectivo.-
Al respecto, alegó la recurrente que la amparaba “[…] al momento del Despido, La inamovilidad específica Por [sic] discusión de Contrato Colectivo […] toda vez que para dicho momento, Existía [sic] la prohibición administrativa y legal de [despedirla], toda vez que cursaba por ante la Inspectoría del Trabajo del Estado Apure, El [sic] pliego de peticiones de Discusión [del] contrato Colectivo de Los trabajadores de la Contraloría […] tenía, Doblemente [sic] […] protección, la que [le otorgó] la constitución [sic] y las leyes y la que [le] da los efectos de la discusión del Contrato Colectivo, tal y como consta de Acta de Recepción del Ante-Proyecto de la Convención Colectiva antes mencionada, de fecha 17 de Noviembre del año 2004 […]”.
Precisado lo anterior, corresponde ahora determinar si la ciudadana Lesbia Montenegro, parte querellante en el presente proceso, le correspondía o no gozar de la inamovilidad laboral, que surgió en virtud de haberse introducido ante la Inspectoría del Trabajo el 17 de noviembre de 2004, el Anteproyecto de la Convención Colectiva señalada por la actora, para lo cual se realizan las siguientes estimaciones:
Es oportuno resaltar, que los funcionarios de carrera gozan de beneficios –como la estabilidad laboral- de los que no gozan los funcionarios de libre nombramiento y remoción, ello en virtud de que desempeñan funciones de confianza o de alto nivel, y como su nombre lo señala, son nombrados por la autoridad jerárquica, así como también pueden ser removidos, sin el cumplimiento de un procedimiento administrativo previo.
En ese sentido, cabe reiterar, que como ya fue determinado por esta instancia jurisdiccional, el cargo ejercido por la ciudadana Lesbia Montenegro era de libre nombramiento y remoción. Ello así, esta Corte estima pertinente previo al análisis de la aplicabilidad a la querellante de la Convención Colectiva del Trabajo celebrada entre el Sindicato de Empleados Públicos de la Contraloría General del Estado Apure y la Contraloría General del Estado Apure, realizar las siguientes consideraciones relacionadas a la naturaleza jurídica de dicha Convención Colectiva, el consentimiento de los sujetos intervinientes y sus efectos jurídicos. (Vid. Sentencia Nº 2010-735 del 31 de mayo de 2010, dictada por este Órgano Jurisdiccional en el caso: Moraima Antías contra la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda)
A fin de dilucidar la denuncia planteada, esta Corte estima oportuno precisar en primer término que el derecho colectivo de trabajo se presenta en el ámbito constitucional, como el derecho regulador de una esfera de libertad en cabeza de los patronos y los trabajadores, originada especialmente en el reconocimiento constitucional de los derechos al trabajo, a la asociación sindical, a la negociación colectiva y a la huelga, para que unos y otros, en forma organizada, contribuyan a la solución pacífica de los conflictos laborales, y promuevan y realicen la defensa de los derechos e intereses que le son comunes, según la particular situación que ocupan en la empresa, y las relaciones que surgen de sus condiciones de dadores o prestadores de trabajo.
Ello así, las Convenciones Colectivas del Trabajo constituyen acuerdos de condiciones de trabajo, en la cual se encuentran contemplados los derechos y obligaciones que corresponden a cada una de las partes, y cuyo ámbito de aplicación se dirige sólo a los sujetos que las conciertan.
Al respecto, esta Corte considera necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 507 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual prevé quienes celebran la Convención Colectiva del Trabajo y el objeto de la misma, de la siguiente manera:
(…Omissis…)
Dicha norma laboral establece primero los sujetos de la Convención Colectiva, por una parte i) la representación de los trabajadores (sindicatos, federaciones o confederaciones) y, por la otra ii) los patronos o su representación patronal (varios patronos, sindicatos o asociaciones de patronos); así como, se consagra el objeto de dichas Convenciones relativo a establecer los términos de la relación de trabajo y, precisar los derechos y obligaciones de cada una de las partes.
Así mismo, de la citada disposición legal laboral, esta Corte evidencia el reconocimiento jurídico de las partes involucradas en la conformación de una Convención Colectiva, esto es, las personas en abstracto que son indispensables para estructurar el contenido pacto laboral, esto es, la presencia del patrono o su representante y la representación sindical de los trabajadores.
De esta manera, el artículo 96 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores del sector público y privado, a tenor de lo siguiente:
(…Omissis…)
Ahora bien, la obligación del patrono, de negociar y celebrar la convención colectiva, es de naturaleza compleja y contenido indeterminado, ya que comprende toda una serie de actos voluntarios y sucesivos, que se inicia con la comparecencia del obligado al lugar, día y hora, fijados por el Inspector; continúa con las ofertas y contraofertas de su interés circunstancial, y culmina con la firma y depósito de la convención. Cada acuerdo parcial de las partes está sujeto a la condición de que exista acuerdo sobre el total de la materia controvertida, entendiéndose que la falta de consenso sobre un punto determinado de ella, provoca la ineficacia de los acuerdos parciales logrados sobre los demás de la negociación (Alfonzo, Rafael (2004). Nueva Didáctica del Derecho del Trabajo. Caracas, Editorial Melvin, p. 459).
En este sentido, este Órgano Jurisdiccional ha establecido en decisiones Nros: 2010-423 y 2010-735 del 5 de abril y 31 de mayo de 2010, respectivamente, que si el cargo ejercido en la Administración es un cargo de carrera, el funcionario gozará de la estabilidad en el cargo, propio de dichos funcionarios (como derecho que además es uno de los elementos que delinean la carrera) y que en caso de ser un funcionario considerado como de libre nombramiento y remoción, no puede entenderse que la permanencia en dicho cargo es absoluta, pues tal consideración desnaturalizaría el cargo; por lo que no podría sostenerse que en casos como el de autos, en el cual se remueve a una funcionaria de libre nombramiento y remoción exista una figura de inamovilidad, motivo por el cual resulta forzoso para esta Corte concluir, que la ciudadana Lesbia Montenegro, no gozaba de la inamovilidad alegada. Así se decide.
Vistas las consideraciones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Lesbia Montenegro, asistida por el abogado Wilfredo Chompré Lamuño, contra el acto administrativo contenido en la Resolución número CG-025-05 de fecha 7 de febrero de 2005, dictada por la Contraloría General del Estado Apure. Así se decide”.

Siendo así, de los documentos que cursan en autos existen elementos que hacen presumir a este Órgano Jurisdiccional que el ciudadano José Luis Acosta Villalobos, titular de la cédula de identidad Nº 3.549.165, se desempeñaba en un cargo que ostentaba presuntamente la naturaleza de funcionario público en un cargo además presumible de libre nombramiento y remoción, por lo que de existir esa relación de empleo público, ésta debía regirse por las disposiciones contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que no podía ser aparentemente sujeto pasivo de la aplicación de las normas comunes sobre materia laboral establecidas en la Ley Orgánica del Trabajo, por lo que aparentemente resulta incompetente la Inspectoría del Trabajo al dictar la orden de reenganche y pago de salarios caídos considerando lo previsto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Así, en un caso similar al de autos, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, señaló mediante sentencia Nº 2003-3182, de fecha 10 de junio de 2003, caso: Consejo Legislativo del Estado Táchira, lo siguiente:

“Ahora bien, con relación al argumento planteado, esta Corte constata, que ciertamente en los folios 87 al 89 del presente cuaderno separado se encuentra sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, en fecha 22 de enero de 2002, mediante la cual se declaró sin lugar la solicitud de calificación de despido, reenganche y pago de salarios caídos formulada por el ciudadano Luis Gerardo Román Jaimes, quien hoy se opone a la medida otorgada, contra el Consejo Legislativo del Estado Táchira, parte recurrente en el presente expediente, por cuanto se observó que el referido ciudadano era funcionario público, y como tal tenía un status especial, y por lo tanto no era sujeto pasivo de la aplicación de las normas comunes sobre materia laboral establecidas en la Ley Orgánica del Trabajo.
En virtud de los razonamientos anteriores, esta Corte considera que la presente medida cautelar aún cumple con los requisitos relativos al fumus boni iuris y al periculum in mora, por cuanto, salvo mejor apreciación en la definitiva, los mismos no han sido desvirtuados, presumiéndose la supuesta incompetencia en que aparentemente incurrió la Inspectoría del Trabajo en el Estado Táchira al dictar el acto impugnado, en consecuencia, se desestiman los alegatos expresados por el ciudadano Luis Gerardo Román Jaimes (vid. sentencias similares de esta misma Corte recaídas en los expedientes Nros. 03-2355, 03-2359 y 03-2363). Así se decide” (Negrillas de este Juzgado).

Ello así, por cuanto existe la presunción de buen derecho en el presente caso, aunado a la presunción del periculum in mora puesto que ordenar la ejecución del acto administrativo impugnado conllevaría al pago de unos salarios caídos a un funcionario que aparentemente ostenta la condición de funcionario público en un cargo de libre nombramiento y remoción, resulta procedente acordar la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada hasta tanto se decida la causa principal y, en consecuencia, se suspenden los efectos del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nro. 070-2009-01-01115, de fecha 29 de enero de 2010, emanado de la Inspectoría del Trabajo del Estado Trujillo, Sede Valera, así se decide.

Ahora bien, este Juzgado observa que al declararse procedente la medida cautelar solicitada se activa la sujeción al derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, resultando imperativo para este Órgano Jurisdiccional velar por la observancia de tal derecho y del debido proceso, a efectos de una tutela judicial efectiva y de mantener el equilibrio procesal, ordenando en consecuencia la tramitación del procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello para en casos como el que se analiza, procure el ejercicio del derecho a la defensa que ostenta la otra parte ante tal declaratoria de procedencia de la medida cautelar; debiendo posteriormente el órgano jurisdiccional, previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes,

declarar la revocatoria, modificación o confirmación de la medida acordada, por lo que se ordena la tramitación del aludido procedimiento de oposición, previsto en el artículo 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

III
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, declara:

-PROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada en el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la abogada Yusneyda Andreina Briceño Abreu, ya identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO RAFAEL RANGEL, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nro. 070-2009-01-01115, de fecha 29 de enero de 2010, emanado de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO TRUJILLO, SEDE VALERA.

Notifíquese al Procurador General de la República, al Sindico Procurador Municipal del Municipio San Rafael Rangel del Estado Trujillo y a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; último aparte del artículo 152 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y 251 del Código de Procedimiento Civil. De igual modo, se acuerda oficiar a la Inspectoría del Trabajo del Estado Trujillo, sede Valera a los efectos del cumplimiento de la medida cautelar acordada.

Publíquese, regístrese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto a los dieciocho (18) días del mes de abril del año dos mil once (2011). Años: 200º de la Independencia y 152º de la Federación.
La Jueza,

Marilyn Quiñónez Bastidas
El Secretario Temporal,

Anthony Orlando Duarte Hernández
Publicada en su fecha a las 3:00 p.m.
Aodh.- El Secretario Temporal,

L.S. Jueza (fdo) Marilyn Quiñónez Bastidas. El Secretario Temporal (fdo) Anthony Orlando Duarte Hernández. Publicada en su fecha a las 03:00 p.m. El Secretario (fdo). El suscrito Secretario Temporal del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, certifica que la presente copia es un traslado fiel y exacto de su original y se expide por mandato judicial, en Barquisimeto a los dieciocho (18) días del mes de abril del año dos mil once (2011). Años: 200º de la Independencia y 152º de la Federación.

El Secretario Temporal

Anthony Orlando Duarte Hernández