TSJ Regiones - Decisión

P O D E R J U D I C I A L

En su nombre, el
JUZGADO SUPERIOR PRIMERO DEL TRABAJO
CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO LARA
dicta sentencia definitiva

Asunto: KP02-N-2013-248 / MOTIVO: NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO

IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES Y SUS APODERADOS

PARTE DEMANDANTE: ENVASADORA DE PRODUCTOS MARINOS, C.A. (EMPROMA), inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, bajo el Nº 14, tomo 35-A, de fecha 06 de agosto de 2003.

APODERADO JUDICIAL DE LA PARTE DEMANDANTE: JAVIER RODRÍGUEZ, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 116.324.

REPRESENTACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO: INGRID CAROLINA GÓMEZ, Fiscal Auxiliar 12° del Ministerio Público del Estado Lara.

ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO: Providencia Administrativa Nº PA-US-LTY/079-2012, dictada en fecha 15 de junio de 2012 por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Lara, Trujillo y Yaracuy (DIRESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en el procedimiento sancionatorio signado con la nomenclatura US-LTY/035-2011.

RESUMEN DEL PROCEDIMIENTO
En fecha 29 de julio de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos No Penal de Barquisimeto, demanda de nulidad de acto administrativo de efectos particulares (folios 1 al 22), que se sometió a distribución, correspondiendo el conocimiento a este Juzgado Superior Primero del Trabajo de esta Circunscripción Judicial, que lo recibió el 06 de agosto de 2013 y admitió el 07 del mismo mes y año (folios 85 al 88).
Libradas y practicadas las notificaciones necesarias, de conformidad con lo establecido en el artículo 78 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (folios 113 al 141), se fijó la oportunidad para la celebración de la audiencia oral el 05 de mayo de 2014 (folio 142).
En fecha 14 de mayo de 2014, quien suscribe se avocó al conocimiento de la presente causa, y el 03 de junio de 2014 –oportunidad fijada-, se celebró la audiencia de juicio, con la comparecencia de la parte demandante y la representación Fiscal.
Los asistentes expusieron los alegatos respectivos, señalando que no promoverían pruebas, por lo que no se inició dicho lapso, fijándose inmediatamente el acto para los informes orales, previa petición de los intervinientes (folio 144 al 146).
En fecha 10 de junio de 2014, estando presentes la parte demandante y la representación del Ministerio Público, se dio inicio al acto de informes, exponiendo sus alegatos finales, dando por concluido el mismo, por lo que se dejó constancia que el asunto pasaría a etapa de sentencia (folios 147 y 148).
Ahora bien, estando dentro del lapso legal para emitir el fallo, pasa a exponer los motivos de hecho y de derecho de la decisión en los siguientes términos:
M O T I V A
Alega la demandante en su libelo que el acto dictado por la autoridad administrativa del trabajo debe ser declarado nulo, por incurrir en los siguientes vicios:
1.- Incompetencia del órgano sancionador: La parte actora expresa en su demanda que el Director que emitió el actor tiene unas competencias legales distintas a la imposición de multas, señalando entre otras cosas lo siguiente (folio 11):

Con éste norte de ideas, el T.S.U. JOSÉ GREGORIO OLMOS GIL, en su condición de Director (e) de la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores de los Estados Lara, Trujillo y Yaracuy, quien dictó el acto administrativo recurrido en nulidad, es un órgano sustanciador, facultado para realizar propuestas y sugerencias a los fines de aplicar sanciones a los empleadores que incumplan con la normativa en materia de seguridad laboral, realizar inspecciones, sustanciar procedimientos, etc., sin embargo no tiene la competencia atribuida legalmente a los fines de imponer sanciones, resultando claro que la competencia para imponer multas a los empleadores una vez concluido el procedimiento correspondiente es la máxima autoridad del ente, es decir, el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, por vía de consecuencia, estamos frente a una clara incompetencia del DIRESAT, de donde emana la Providencia Administrativa para imponer sanciones pecuniarias.

La representación del Ministerio Público en el acto de informes señaló que sobre este punto ya existe criterio reiterado de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en el cual sostiene que, a pesar de ser competencia del INPSASEL imponer las multas, por desconcentración se otorgó la misma a las DIRESAT, por lo que debe ser desechado tal alegato (folio 148).
Al respecto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido en numerosas sentencias (ver por todas: Sentencia Nº 028-02, 22-01), lo siguiente:

[…] el vicio de incompetencia es aquel que afecta a los actos administrativos cuando han sido dictados por funcionarios no autorizados legalmente para ello, en otras palabras, la competencia designa la medida de la potestad de actuación del funcionario; en tal sentido, éste no puede hacer nada para lo cual no haya sido expresamente autorizado por Ley. De manera que el vicio de incompetencia infringe el orden de asignación y distribución competencial del órgano administrativo; en tal sentido, ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Sala que tal incompetencia debe ser manifiesta para que sea considerada como causal de nulidad absoluta de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Subrayado nuestro).

De lo anterior se desprende que para determinar la incompetencia manifiesta del funcionario que dictó el acto, debe verificarse que la misma sea completamente evidente, burda y grotesca, que conlleve a generar la nulidad absoluta del acto administrativo en cuestión.
Ahora bien, siendo la competencia del funcionario que dicta el acto uno de los elementos del principio de legalidad, en el cual se verifica el ámbito de actuación legítimamente reconocida por los órganos de la Administración conferida por la Constitución y la Ley, es necesario resaltar que tal competencia tiene reglas generales derogatorias dentro del Derecho Administrativo, entre las cuales se encuentra la delegación, la avocación, la sustitución y la suplencia, entre otras.
En nuestra legislación, para los casos en que exista delegación de funciones, establece el Artículo 18, Nº 7, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que debe indicarse expresamente el número y fecha del acto en el cual se confirió la delegación de competencia.
Así las cosas, en el presente caso, se observa que la competencia para la imposición de las multas en los procedimientos como los aquí discutidos, corresponde al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), conforme lo establece el Artículo 133 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Sin embargo, dicho ente a través de su presidente dictó providencia administrativa en fecha 03 de agosto del 2009, publicada en Gaceta Oficial Nº 39.243, de fecha 17 de agosto de 2009, mediante la cual se resolvió desconcentrar territorial y funcionalmente las competencias del INPSASEL en las diferentes Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores, ubicadas en cada región.
Asimismo, la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 1340-14, 12-08, señaló que tomando en cuenta la providencia administrativa Nº 123 dictada por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, se efectuó la desconcentración funcional y territorial a las DIRESAT, lo que supone la transmisión de sus atribuciones, que no es más que el ejercicio de sus competencias, conforme lo previsto en los artículos 31 y 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, lo cual otorga plena competencia a dichas direcciones para dictar tales actos administrativos, conforme lo establece la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
En consecuencia, no es evidentemente manifiesta la incompetencia del funcionario que dictó la providencia administrativa, ya que a pesar de corresponder legalmente al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, sus funciones fueron delegadas a las direcciones estadales, cumpliéndose los extremos previstos en la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos y analizados por el Máximo Tribunal de la República.
Por lo expuesto, se declara sin lugar lo denunciado por la demandante respecto a este punto. Así se establece.-
2.- De la violación del debido proceso: Denuncia la actora que la tramitación del procedimiento sancionatorio excedió el lapso previsto en el Artículo 60 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos de cuatro (4) meses, sin que existan causas excepcionales, ya que la misma inició el 30/09/2009 y la notificación del acto administrativo ocurrió el 30/01/2013, existiendo una notoria tardanza del juicio de cognición que violenta los principios fundamentales en materia administrativa.
Así pues, señala el demandante que tal situación generó un gravamen jurídico que delata de la siguiente manera:

De ello, se contrasta que la propuesta de sanción intentada en el año 2009 y notificada en el año 2013, adolece de falsos supuestos de hechos que han perdido vigencia en el tiempo, que operan a favor del administrado, pues deben contrastarse los hechos para la fecha en que se impone la sanción, de lo contrario haría nugatoria toda defensa en el tiempo, cuando la administración procede a investigar unos hechos y años después los sanciona, lo que implica la violación de derecho a al defensa y debido proceso, máxime en tiempos en que la soberanía alimentaria no puede ser perjudicada por sanciones administrativas que acarrearían el cierre total y definitivo de la empresa accionante.

La representación del Ministerio Público señala sobre el retardo de la administración, que lo denunciado hace anulable el acto por los perjuicios que genera, porque si reponía en 2009 y 2010 la unidad tributaria sería otra, razón por la cual emite opinión parcialmente con lugar al recurso.
Al respecto, establece el Artículo 47 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos que los procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales se aplicarán con preferencia al procedimiento previsto en dicho capítulo, siendo el mismo de carácter supletorio.
Igualmente, establece el Artículo 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que el procedimiento para aplicar sanciones está previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, específicamente en su Artículo 638.
Así las cosas, existiendo un procedimiento especial para la tramitación de dichas sanciones, no pueden aplicarse las consecuencias previstas en el Artículo 60 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ni mucho menos, de manera irrestricta, los principios del Derecho Administrativo, ya que no puede soslayarse los fines esenciales de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, tendientes a proteger los derechos y deberes de los trabajadores en relación a sus condiciones de higiene, seguridad y salud en el trabajo, así como establecer la responsabilidad de los empleadores en el cumplimiento de las normas previstas en dicho cuerpo legal.
Por lo expuesto, no existe violación alguna al debido proceso, tal como lo promulga el Artículo 49 del Texto Fundamental, porque se cumplieron los actos procesales, conforme al procedimiento sancionatorio previsto en la Ley Orgánica del Trabajo; ni se verificó un gravamen irreparable durante la consecución del mismo, por lo que se declara sin lugar el vicio denunciado.
3.- Sanción confiscatoria: Denuncia la parte demandante que la autoridad administrativa no cumplió con lo previsto en el Artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, señalando lo siguiente:

Como puede observarse, el órgano sancionador no cumplió con el debido proceso al omitir la obtención de la decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa de INPSASEL en cuanto al número de trabajadores expuestos, lo que constituye una franca violación al debido proceso y derecho a la de defensa de EMPROMA, lo que acarrea la nulidad absoluta de la Providencia Administrativa recurrida, por no sujetarse a los mecanismos procesales.

En lo concerniente a la fijación de la sanción, contenida en el citado Artículo 545 de la Ley Orgánica del Trabajo vigente, igualmente fue violentado por el órgano sancionador ya que solamente se atuvo al término medio entre el límite máximo y el mínimo, empero no se tomó en cuenta los atenuantes que concurrieron en el caso, que debió compensarlas. Tampoco analizó la importancia de la entidad de trabajo, el número efectivo de personas perjudicadas que en todo caso debe existir decisión fundamentada de la unidad técnica administrativa (la cual no existe) e igualmente tampoco aplicó la equidad.

Sobre el vicio denunciado, la representación Fiscal opinó favorablemente a la nulidad del acto administrativo, señalando que conforme al criterio de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, debe fundamentarse el factor multiplicador, es decir, fijar el número de afectados, el cual debe determinarlo la unidad técnica administrativa, que no se evidencia hubiese ocurrido en el presente caso.
De la revisión de la providencia administrativa, consignada en autos del folio 50 al 82, observa este Sentenciador que dentro del capítulo sobre el análisis y valoración del informe de inspección, se observa que el funcionario actuante señaló los incumplimientos de la entidad de trabajo de ciertas normas de seguridad y salud laboral, e inmediatamente fijó la cantidad de trabajadores afectados por dicha infracción (folios 64 al 68).
Por otro lado, en el punto, en el que se fijan los hechos controvertidos, la autoridad administrativa estableció cuales fueron los alegatos y defensas de la entidad de trabajo, dirigidos a desvirtuar los supuestos incumplimientos imputados sobre las normas de higiene, seguridad y salud en el trabajo, dirigidos específicamente a la falta del programa de seguridad y salud en el trabajo y la no constitución del comité de seguridad y salud en el trabajo; pero nada señaló sobre la cantidad de trabajadores afectados, según lo indicado por el funcionario que levantó el acta (folios 60 al 64).
Igualmente, en la misma providencia administrativa se justificó la actuación del funcionario administrativo encargado de realizar la inspección, la cual se enmarcó dentro las normas previstas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y su Reglamento, en la cual basó su propuesta en razón de los hechos constatados, las declaraciones de ciencia y conocimiento; las verificaciones, certificaciones y registros realizados, los cuales adquieren carácter de documento público administrativo, que están dotados de veracidad y legitimidad, salvo prueba en contrario, que deberá presentar el denunciante, lo cual no realizó el actor en el presente juicio.
Finalmente, se observa que en el punto denominado “de los criterios para estimar las sanciones”, la autoridad administrativa, aplicando la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, fijó los parámetros de la sanción, considerando la gravedad de los incumplimientos realizados por el empleador; el número de trabajadores afectados, que se estableció en la propuesta de sanción y no fue rechazado por la entidad de trabajo en el escrito de argumentos y defensas; y conforme al principio de aplicación de las penas previsto en el Código Penal y el Artículo 545 de la Ley Orgánica del Trabajo, las Trabajadoras y los Trabajadores, lo cual considera este Juzgador suficiente justificación, conforme lo ordena el Artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Por lo expuesto, se declara sin lugar la denuncia efectuada por la demandante en el presente caso, y al no prosperar todos los alegatos expuestos por la demandante, se declara sin lugar la nulidad del acto administrativo dictado por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Lara, Trujillo y Yaracuy, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, en ocasión de procedimiento sancionatorio signado con el Nº US-LTY/035-2011. Así se decide.
D I S P O S I T I V O
En mérito de lo anteriormente expuesto, el Juez Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por la autoridad que le confieren la Constitución, la Ley y el Derecho, DECIDE:

PRIMERO: SIN LUGAR la pretensión de nulidad de la providencia administrativa Nº PA-US-LTY/079-2012, de fecha 15 de junio de 2012, emanada por la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores Lara, Trujillo y Yaracuy (DIRESAT).

SEGUNDO: Se condena en costas a la demandante por resultar totalmente vencida, conforme lo previsto en el Artículo 274 del Código de Procedimiento Civil.

TERCERO: Se ordena notificar de esta decisión a la Procuraduría General de la República, en razón de las prerrogativas procesales.

REGÍSTRESE, PUBLÍQUESE Y DÉJESE COPIA CERTIFICADA

Dictada en Barquisimeto, Estado Lara, el 09 de octubre de 2014.-

ABG. JOSÉ MANUEL ARRÁIZ CABRICES

EL JUEZ
EL SECRETARIO

En esta misma fecha se publicó la sentencia, a las 03:21 p.m. agregándola al expediente físico y al asunto informático del Juris 2000.-

EL SECRETARIO

JMAC/eap